A partir de 2025 puede salirte muy caro
Autor: Enrique Martínez Díez.
La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular ha incorporado al Derecho español una de las últimas Directivas de la Unión Europea vinculadas al principio “quien contamina paga”: la Directiva 2018/851, de 30 de mayo. Una de sus principales novedades es la implantación de un sistema de pago por generación, que pretende configurar una nueva tasa local de residuos que permita gravar a los ciudadanos en función de la cantidad real de residuos que generan.
Hasta ahora la tasa consistía en una cuota fija calculada según magnitudes vinculadas a la capacidad económica de los contribuyentes (valor catastral de la vivienda, categoría del barrio, etc). A partir de 2025 la situación va a cambiar. La nueva Ley exige a las Entidades Locales españolas establecer “en el plazo de tres años” una tasa “no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación”. Esto significa que la nueva tasa vendrá determinada por la cantidad y el tipo de residuos generados (a mayor basura y menor separación –reciclaje-, mayor tasa; y viceversa). El objetivo es hacer realidad el principio “quien contamina paga”, es decir, que sean los ciudadanos “más contaminadores” quienes contribuyan en mayor medida.
Por ejemplo, este breve vídeo explica un modelo de tasa de residuos mediante un sistema de este tipo en el Ayuntamiento de Vitoria:
A primera vista esta medida puede generar simpatía, dado que se concibe -en teoría- con una vocación ecológica. Sin embargo, traerá consigo una serie de consecuencias sobre las que no se ha tomado suficiente conciencia en el debate público. Veamos cuáles son.
El incremento de la tasa para los contribuyentes.
La legislación vigente hasta el momento permitía que la recaudación de la tasa alcanzara, como máximo, el 100% del coste del servicio de gestión de residuos. Si bien, en realidad, el porcentaje medio de cobertura de costes actual es muy inferior: del 58,8% (Fundación ENT, 2023).
La consecuencia es evidente: al exigir que la nueva tasa sea no deficitaria (esto es, la recaudación debe cubrir, como mínimo, el 100% del coste del servicio), lo que en verdad se está provocando es una subida encubierta del tributo para todos los contribuyentes, con independencia de lo que contaminen. El resultado más palmario, a los ojos -y los bolsillos- de los ciudadanos, será que una medida diseñada con una supuesta vocación ecológica se traducirá en una mayor carga fiscal a soportar.
El perjuicio para la capacidad económica.
La configuración legal de las tasas debe responder a los criterios que delimitan la ordenación del sistema tributario español: capacidad económica de los contribuyentes, de acuerdo a los principios de igualdad, progresividad y no confiscatoriedad (artículo 31.1 de la Constitución). Sin embargo, el nuevo modelo de tasa de residuos va en dirección opuesta, por dos motivos.
Primero, en la nueva tasa el ideal no consiste en gravar en mayor medida y más que proporcionalmente a “quienes más tienen” (es decir, a quienes mayor capacidad económica demuestran), sino simplemente en un fin ecológico: que pague más quien más contamine. Así, el elemento determinante de la cuota tributaria ya no es una magnitud económica (como en la mayoría de los tributos), sino meramente ambiental. La aplicación del principio “quien contamina paga” al ámbito tributario implica desplazar la capacidad económica y la progresividad como principios inspiradores del sistema, lo que a su vez supone dar un giro muy relevante al clásico concepto de justicia tributaria. Quien más contamina no es necesariamente quien más renta ingresa o quien más patrimonio posee. Abrir la puerta a esta nueva posibilidad (a este nuevo principio inspirador del sistema) supone aceptar que el concepto de justicia tributaria pase a apoyarse en una noción de “justicia ambiental”, más que de “justicia social”.
Frente a esta conclusión podría oponerse que la contaminación generada también puede equivaler a una muestra de capacidad económica, en la medida en que es fruto de un mayor nivel de consumo y, por ende, de capacidad de compra. Pero conviene advertir que esta idea elude un elemento esencial: que la cantidad de residuos generada depende no solo del nivel de renta, sino también de las necesidades de consumo, esto es, del número de personas que componen la unidad familiar. Basta un simple ejemplo para reflejarlo: una familia de tamaño medio con una renta media-baja generará, con toda probabilidad, un mayor volumen de residuos que una persona soltera o un matrimonio sin hijos de renta alta. Con el nuevo modelo de tasa la familia pagará una cuota de importe superior.
Segundo, existían otras alternativas más respetuosas con los principios de capacidad económica y progresividad. El artículo 14 de la Directiva ofrece tres posibilidades: imputar los costes al poseedor actual (consumidores finales), al productor inicial (empresas fabricantes) o al anterior poseedor (empresas distribuidoras/comercializadoras). Es lo que se conoce como “régimen de responsabilidad ampliada del productor”. De entre ellas, el legislador español optó por hacer recaer el coste en la parte más débil de la ecuación: los consumidores finales. Con ello se ha dado pie a una aplicación del principio “quien contamina paga” que acrecienta la desigualdad: los costes no serán asumidos por las grandes compañías productoras y/o distribuidoras, sino por las clases medias (familias, pymes, etc).
El riesgo de debilitamiento del derecho fundamental a la intimidad personal y familiar.
El pago por generación requiere conocer qué cantidad y tipo de residuos genera cada usuario, a fin de gravar en mayor medida a los “más contaminadores”. Existen dos modelos para ello: identificación del recipiente y del usuario (con diversas posibilidades y combinaciones en cada uno de ellos). Si bien, en última instancia, todas acaban confluyendo en una auténtica identificación del usuario.
Estos sistemas de identificación no resultan inocentes desde el punto de vista de la intimidad. “Si quieres conocer el alma de una persona, mira el cubo de su basura”; dice el refrán. No en vano, el tipo de desechos generado por una persona o familia no son fruto de la casualidad, sino el resultado de un estilo de vida y de un sistema de valores. Los modelos de identificación necesarios para la implantación del pago por generación permitirán a los poderes públicos y a las empresas privadas adjudicatarias del servicio de gestión de residuos conocer toda esa información; situación que los usuarios se verán forzados a consentir, al tratarse de un servicio público de recepción obligatoria.
Este riesgo ya fue señalado por la Autoridad Catalana de Protección de Datos (Dictamen CNS 60/2021, de 1 de febrero de 2022, relativo a la implantación de un sistema de este tipo en diversos barrios de Barcelona); que advirtió (p.4) de la necesidad de realizar una ponderación previa de las diversas posibilidades existentes, de forma que si “el resto de condicionantes evaluados lo permitiera”, habría de optarse por el sistema “más garante o con menor riesgo para la protección de datos de las personas usuarias” (principio de minimización de datos).
Reflexión final: la necesidad de una ecología integral.
El problema que subyace a esta medida radica en una concepción excesivamente obstinada de la ecología, que provoca que el ser humano sea desplazado por el medio ambiente como razón de ser y centro de motivación de la actuación política. Aspectos esenciales y de relevancia constitucional como la capacidad económica, la distribución de la renta o la progresividad fiscal quedan relegados por la protección de la naturaleza.
Si no se reflexiona profundamente acerca de esta cuestión, la consecuencia –me temo- será que esta concepción de “justicia ambiental” que inspira esta nueva tasa de residuos terminará extendiéndose a otros tributos, con consecuencias muy negativas para la equidad. Por ejemplo, el siguiente tributo afectado –también en el ámbito local- podría ser el impuesto de vehículos de tracción mecánica. Así, la aplicación del principio “quien contamina paga” a este impuesto implicaría que aquellos contribuyentes que circulan con un vehículo eco deberían pagar menos que quienes lo hacen con uno más contaminante. Evidentemente, a nadie se le escapa que los vehículos eco son considerablemente más costosos. De hecho, las personas de rentas más bajas, ante la imposibilidad de hacer frente al coste que supone adquirir un vehículo nuevo, suelen recurrir al mercado de segunda mano (donde se venden los vehículos más antiguos y contaminantes). Nos encontraríamos así ante la paradoja de que, en base a este nuevo criterio de “justicia ambiental”, terminarían pagando más quienes menor capacidad económica tienen. Las rentas altas podrían acceder a los vehículos eco y pagarían un menor impuesto; por el contrario, las personas de menor renta tendrían que pagar un impuesto mayor, porque sus vehículos (más antiguos) serían más contaminantes.
Frente a esta “ecología integrista” resulta necesario no caer en el “negacionismo climático”, sino proponer como alternativa una “ecología integral” (Francisco, 2015) que, sin olvidar el cuidado del medio ambiente, vuelva a poner el acento en la centralidad de la persona como fundamento de la acción política y del derecho.
Referencias
Agencia de Residuos de Cataluña (2010). Guía para la implementación de sistemas de pago por generación de residuos municipales. https://www20.gencat.cat/docs/arc/Home/LAgencia/Publicacions/Centre%20catala%20del%20reciclatge%20%28CCR%29/Guia%20PXG%20ES.pdf
Autoridad Catalana de Protección de Datos. Dictamen en relación con la consulta formulada por un Ayuntamiento sobre la implantación de un sistema de recogida selectiva de residuos puerta a puerta. Expediente CNS 60/2021. https://apdcat.gencat.cat/es/documentacio/resolucions-dictamens-i-informes/cercadorOn/cercador-detall/CNS-60-2021-00001
Constitución española. 27 de diciembre de 1978. BOE nº. 311, de 29 de diciembre de 1978.
Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos. DOUE nº 150, de 14 de junio de 2018.
Francisco (2015). Laudato Si. https://www.vatican.va/content/dam/francesco/pdf/encyclicals/documents/papa-francesco_20150524_enciclica-laudato-si_sp.pdf
Fundación ENT (2023). Las tasas de residuos en España 2023. https://www.fiscalidadresiduos.org/wp-content/uploads/2023/11/Tasas_2023.pdf
Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. BOE nº. 85, de 9 de abril de 2022.
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. BOE nº. 59, de 9 de marzo de 2004.
Este artículo ha participado en el VII Concurso de Artículos de Divulgación Científica de la Universidad de Burgos.
